--------------------------------
<*> Федеральными законами может
быть установлен иной механизм управления унитарными предприятиями и
учреждениями.
УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
Функции по
управлению унитарными предприятиями четко разделены между
структурными подразделениями администрации.
Комитет имущественных отношений
города Арзамаса наделяет унитарные предприятия имуществом,
относящимся к муниципальной собственности, согласовывает уставы
унитарных предприятий, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым
имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы
реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за
эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными
предприятиями.
Отраслевые департаменты (управления,
комитеты) осуществляют оперативное управление подведомственными
унитарными предприятиями, по поручению мэра и от имени администрации
заключают контракты с руководителями подведомственных унитарных
предприятий, если иное не предусмотрено их уставами или мэром города.
С большинством руководителей
унитарных предприятий контракты не заключены, а имеющиеся не
предусматривают ответственности руководителей за результаты
деятельности.
Количество унитарных предприятий
весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает
интересам города.
Предусмотренные гражданским
законодательством организационно-правовая форма унитарного
предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд
отрицательных свойств.
Юридическая конструкция права
хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий
круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом
собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично
руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с
собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг
полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в
хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство
муниципальных органов в деятельность унитарных предприятий (их
руководителей) вне установленного круга полномочий является
неправомерным.
В частности, руководители унитарных
предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих
предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о
направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью
согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением
вопросов распоряжения недвижимым имуществом).
Трудовое законодательство, эффективно
защищая права руководителей, создает значительные трудности для
применения к ним мер ответственности за результаты деятельности
предприятия.
Полномочия собственника,
предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают
ему возможности не только требовать от руководителей унитарных
предприятий достижения определенных качественных показателей в
деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.
Порядок взаимодействия различных
структурных подразделений администрации между собой при осуществлении
полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий
должным образом не регламентирован.
Для унитарных предприятий не
предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских
проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной
деятельностью существенно затруднен.
Организационно-правовая форма ряда
унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского
кодекса Российской Федерации, не предусмотрена действующим
законодательством.
Нормативно-правовая база,
определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также
порядок их функционирования недостаточны. Отсутствует полный реестр
унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных
результатах финансово-хозяйственной деятельности.
На практике широкие полномочия
руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных
инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей
приводят к:
а) переводу части финансовых потоков
унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения
направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую
могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих
фирмах;
б) заключению сделок, в которых
заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к
искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев -
к хищениям муниципального имущества;
в) отсутствию у муниципальных органов
актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
г) невозможности предотвратить
негативные последствия неквалифицированной или противоправной
деятельности руководителей.
Растет количество неплатежеспособных
унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием
должного управления со стороны администрации города.
Отсутствует практика получения
собственником части прибыли унитарного предприятия.
Основные выводы:
а) существующая система управления
унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального
реформирования;
б) деятельность унитарных
предприятий, как правило, неэффективна;
в) количество унитарных предприятий
не соответствует возможностям администрации города по управлению ими
и контролю за их деятельностью;
г) отсутствуют четкие критерии
необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;
д) низкая эффективность деятельности
унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в местный
бюджет.
УЧРЕЖДЕНИЯ
По действующему
законодательству муниципальные органы власти наделены правом создания
учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций
некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично
производится за счет средств местного бюджета.
Регламентированная соответствующими
правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями
хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время
администрация города Арзамаса несет субсидиарную ответственность по
обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность
осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения
кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к
нанесению прямого ущерба администрации города. Кроме того, на
практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования
выделенного учреждениям имущества.
В частности, анализ данных,
полученных в результате проведения инвентаризации имущества,
закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть
используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в
аренду). При этом доходы от использования муниципального имущества не
перечисляются и не учитываются в муниципальном бюджете.
Отраслевые департаменты (управления,
комитеты), имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет
объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и
не проводят мероприятия по повышению эффективности использования
зданий и сооружений.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ
УПРАВЛЕНИЯ УНИТАРНЫМИ
ПРЕДПРИЯТИЯМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ
Цели и задачи
управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:
а) повышении эффективности
деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также
эффективности использования закрепленного за ними имущества;
б) оптимизации количества унитарных
предприятий и учреждений;
в) создании системы экономического
мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных
предприятий и учреждений;
г) погашении унитарными предприятиями
и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам,
обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в
увеличении поступлений в местный бюджет от использования
муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;
д) снижении расходов местного бюджета
на содержание учреждений.
МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ
УНИТАРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ
Достижение
поставленных целей и решение задач управления унитарными
предприятиями и учреждениями связаны как с построением системы
взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную
деятельность последних в интересах собственника, так и с
непосредственным управлением муниципальными органами соответствующим
муниципальным имуществом. Для этого могут приниматься решения о
создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении
предмета и целей их деятельности, соответствующей целям
администрации, приватизации муниципального имущества, согласовании
предложений по распоряжению муниципальным имуществом, осуществлении
контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии,
а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника,
определенными законодательством.
Реализация системы управления
предполагает:
а) определение круга и количества
унитарных предприятий, необходимых для выполнения муниципальных
функций.
Для оптимизации количества унитарных
предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного
предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и
задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы
хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.
Необходимо провести оценку
деятельности всех унитарных предприятий исходя из того, что
использование указанной организационно-правовой формы обосновано
исключительно в следующих случаях:
осуществление деятельности,
направленной на решение социальных задач, включая реализацию
определенных товаров и услуг по минимальным ценам;
разработка и изготовление отдельных
видов продукции, находящихся в сфере интересов города Арзамаса;
производство отдельных видов
продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в
гражданском обороте;
осуществление деятельности,
предусмотренной законами исключительно для муниципальных унитарных
предприятий;
осуществление отдельных дотируемых
видов деятельности, ведение убыточных производств;
осуществление деятельности,
направленной на организацию и проведение закупочных и товарных
интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности
государства.
В случае принятия решений о
несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений
определенным задачам осуществляется:
преобразование унитарных предприятий
в акционерные общества, приватизация соответствующего муниципального
имущества иным способом;
реструктуризация унитарных
предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных
механизмов;
ликвидация унитарных предприятий и
учреждений;
б) определение цели администрации
города применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению,
которое состоит в следующем:
установление обязательных требований
к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в
комитет имущественных отношений города Арзамаса предложений о способе
достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном
планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных
результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;
установление администрацией города
обязательных требований к форме, содержанию и периодичности
представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;
установление администрацией города
требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также
порядка их оценки;
проведение комитетом имущественных
отношений города Арзамаса аттестации руководителей унитарных
предприятий с использованием современных методов оценки качества
менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном
порядке включаются с правом решающего голоса представители профильных
департаментов (управлений, комитетов), в ведении которых находятся
соответствующие унитарные предприятия;
установление администрацией города
порядка принятия решений о применении мер ответственности к
руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за
невыполнение установленных обязательных требований при подготовке
предложений о способе достижения целей и задач управления унитарными
предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий
утвержденным в установленном порядке основным экономическим
показателям;
утверждение комитетом имущественных
отношений города Арзамаса цели деятельности унитарного предприятия
(учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности,
конкретизирующей способ достижения цели, что является основой
взаимодействия между администрацией города и руководителем
(управляющим муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном
ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы
(плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к
ответственности руководителя;
в) установление порядка отчетности
руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения
утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает
требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и
утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и
непредставление программы (плана, бизнес-плана);
г) установление порядка принятия
управленческих решений при недостижении цели, невыполнении программы
(плана, бизнес-плана).
При обосновании невозможности
достижения цели, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут
приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного
предприятия или учреждения, о приватизации муниципального имущества,
об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае
администрацией города применяются меры ответственности к
руководителям унитарных предприятий и учреждений.
Назначение руководителя должно
производиться на конкурсной основе.
Конкурсные комиссии создаются при
комитете имущественных отношений города Арзамаса, на который
возложены координация и регулирование деятельности унитарного
предприятия (учреждения), с включением в их состав также
представителей отраслевых департаментов (управлений, комитетов);
д) ужесточение контроля за
деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и
самих унитарных предприятий и учреждений, для чего необходимо:
установить порядок утверждения
уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения
контрактов с их руководителями;
осуществлять учет уставов унитарных
предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями
предприятий в комитете имущественных отношений города Арзамаса и в
рамках ведения реестра муниципального имущества;
провести проверки учредительных
документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с
действующим законодательством;
привести организационно-правовую
форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с
требованиями законодательства;
привести контракты с руководителями
унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;
создать и поддерживать единую
информационную систему, содержащую сведения о деятельности и
финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;
администрации города устанавливать
основные экономические и иные качественные показатели работы
унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми
оценивается эффективность их деятельности;
комитету имущественных отношений
города Арзамаса проводить периодический анализ
финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и
учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по
результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;
проводить обязательные аудиторские
проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов.
На этапе согласования комитетом
имущественных отношений города Арзамаса уставов унитарных предприятий
(учреждений) и контрактов, заключаемых с их руководителями, подлежит
анализу:
соответствие устава унитарного
предприятия (учреждения) действующему законодательству, в том числе в
части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом
предприятия (учреждения), перечисления в местный бюджет части прибыли
предприятия, ежегодного утверждения основных экономических
показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их
выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной
деятельности предприятия с привлечением при необходимости независимых
аудиторов;
соответствие контракта с
руководителем унитарного предприятия (учреждения) примерному
контракту, в том числе в части компетенции и прав руководителя,
обязанностей сторон, ответственности руководителя за результаты
финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной
работы, условий изменения и расторжения контракта;
наличие в реестре объектов
муниципальной собственности имущества, закрепленного за унитарным
предприятием (учреждением).
В случае несоответствия устава
унитарного предприятия (учреждения) и контракта с его руководителем
примерному контракту и действующему законодательству комитетом
имущественных отношений города Арзамаса может быть отказано в их
утверждении.
В случае утверждения комитетом
имущественных отношений города Арзамаса устава унитарного предприятия
(учреждения) и контракта с его руководителем соответствующие данные
заносятся в реестр объектов муниципальной собственности;
е) установление принципов определения
части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в
местный бюджет в виде дохода собственника от использования имущества,
и порядка такого перечисления.
Практическая реализация изложенных
подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.
Реализация предложенных мероприятий
должна привести к следующим результатам:
1. Поступление дополнительных доходов
в местный бюджет от коммерческого использования имущества,
высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и
учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий.
2. Снижение цен на определенные виды
товаров и услуг.
3. Сокращение количества унитарных
предприятий и учреждений, снижение расходов местного бюджета на их
содержание, снижение издержек производства, улучшение
финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных
предприятий и учреждений.
-
